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市本级土地开发整理项目专项资金绩效
作者: 来源:怀化市国土资源局财务科 点击数:更新时间:2016-09-18

  

怀化市土地开发整理中心

市本级土地开发整理项目专项资金绩效

评价报告

 

根据市财政局《关于开展2015年度市级财政资金绩效评价工作的通知》(怀财绩[2016]97号)文件要求,我中心及时对2015年土地开发整理7840万专项资金进行绩效评价。现将自评情况报告如下:

一、项目基本情况

(一)项目概况

1、项目单位基本情况

怀化市土地开发整理中心自200082日成立,于20101216日经怀化市机构编制委员会呈报省编办批准升格为财政全额拨款副处级事业单位,核定编制数27人,实有在编人员33人,编外人员7人。现有主任1人、副主任3人、科长5人。经市局党组批准,内设办公室、资金管理科、项目计划科、项目实施科、土地复垦科5个科室。

负责全市土地整理复垦开发项目的实施和质量监督管理、技术指导和咨询工作;具体实施市本级土地整理复垦开发项目和新增费项目(资金安排在市本级部分);承担市本级耕地占补平衡任务;协助市局搞好省以上投资土地整理复垦开发项目可研、规划设计、预算编制等申报的前期工作;负责管理土地整理复垦开发项目的监理工作;负责指导县(市、区)整理中心开展工作,完成领导交办的其他工作。

2、项目的实施依据

1)根据《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定,国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地;

2)湖南省人民政府办公厅《市州政府土地管理和耕地保护责任目标考核办法》有关规定,各市州人民政府对行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责,市长、州长为第一责任人。市州行政区域内的实际耕地保有量、基本农田保护面积不低于省人民政府下达的考核指标。基本农田按规定落实到地块和农户。各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田的,按建设项目和行政区域实行考核,补充的耕地和基本农田的面积与质量不得低于占用的面积与质量。

3、项目基本性质、用途和主要内容、涉及范围

根据湖南省国土资源厅每年土地利用总体规划和年度土地利用计划指标分配的额度,经市人民政府批准,从耕地开垦费中预算安排7840万土地开发整理专项资金,专项用于市本级收购储备耕地占补平衡的滚动资金,实行专户储存、专账核算和专款专用。通过实施土地开发整理项目先行落实补充耕地,确保市本级非农建设项目用地报批并实现“先补后占,占一补一,占优补优,占水田补水田”的目标。

市本级随着经济的快速发展,城市化水平不断提高,各项非农建设用地项目急需大量土地,土地资源的供需矛盾突出,尤其是在各项建设与城市发展中,往往会占用耕地,耕地持续减少而建设占用耕地持续增加,耕地缺口越来越大,但是,市本级可开发补充耕地后备资源十分有限,从二调数据库统计,可开发补充的未利用土地占总土地面积不足5%,其中大部分荒山荒坡、疏林地的土地质量相对较差、坡度较陡、开发难度大,为此市本级耕地占补平衡主要通过两种途径解决:一是采取有偿的方式委托耕地后备资源相对富裕的县市区代为补充耕地,其县市区负责选址立项、测量勘察、规划设计和预算编制、工程和资金结算审计、项目验收、指标确认及后期管护等全程管理,同时将电子报备号、竣工图、二调前后土地利用现状图及拐点坐标提供市本级;二是怀化市土地开发整理中心作为项目建设单位,通过自主开发补充耕地,市土地开发整理中心负责选址立项、测量勘察、规划设计和预算编制、工程和资金结算审计、项目验收、指标确认及后期管护等全程管理。

鉴于土地开发整理周期长和非农建设项目报批所需耕地指标及时性的矛盾,并充分考虑市本级经济发展、专项资金预算额度、耕地后备资源状况、补充耕地潜力、耕地指标供需实际情况等因素,经市局领导同意,一是委托县市区代为补充耕地501.43公顷,项目范围涉及洪江市、、辰溪县、沅陵县、中方县和溆浦县;二是自主开发补充耕地171.3085公顷,总建设规模199.6159公顷,总预算投资1796.68万元,总工程施工费1273.68万元,项目范围涉及鹤城区石门乡板山村和清水井村、鹤城区贺家田乡板栗坪村和高岩垄村、鹤城区杨村乡水垄村和鹤城区黄岩旅游度假区管理处白马村滑板坡。

(二)项目绩效目标

1、项目绩效总目标和阶段性目标

深入贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》有关规定,完成省人民政府对市人民政府土地管理和耕地保护责任目标考核,确保市本级非农建设用地项目落地报批。

2、预期主要的生态、社会和经济效益

在市委市政府的统一领导下,通过实施土地开发整理项目,使项目区老百姓增加耕地面积,解决灌溉排水问题,全域进行机械化操作,改善生产和生活条件,降低劳动生产成本,提高老百姓的收入。

二、绩效评价工作情况

(一)前期准备。为使用和管理好市本级7840万元耕地占补平衡专项资金,及时制定《市本级土地开发整理专项资金绩效评价方案》,成立专项资金绩效评价领导小组,蒲仕良为组长,罗宏为副组长,相关财务人员为成员。

(二)组织实施。(1)本次绩效评价工作按照《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《湖南省财政厅关于2016年市州党委政府绩效评估中预算绩效管理考核有关事项的通知》(湘财绩[2016]8号)、《怀化市财政局关于开展2015年市级财政资金绩效评价工作的通知》以及有关政策,坚持实事求是、客观公正的原则;(2)本次绩效评价工作制定了准确、合理、细致的三级绩效评价指标体系,包括业务管理、财务管理、项目产出、项目效益等评价指标,采用查阅资料、实地查看、问卷调查和听取情况介绍等方法进行。

(三)分析评价。组织专人、集中力量,全面分析和综合评价市本级土地开发整理7840万元专项资金使用管理情况,从项目立项规范性、绩效目标合理性、绩效指标明确性、资金到位率、到位及时率、管理制度健全性、制度执行有效性、管理制度健全性、资金使用合规性等20项指标逐项评分。

三、绩效评价指标分析情况

(一)项目资金情况分析

1、项目资金到位情况。为保耕地红线、保经济发展,市财政局年底下达土地开发整理专项资金7840万元,1222日实际到位7810万元。

2、项目资金使用情况。①委托补充耕地项目: 2015年我中心实际收取耕地开垦费11499.5万元,共使用耕地补充指标501.43公顷,按10000/亩标准,实际需要购买耕地指标成本7521.3995万元,其中沅陵1947.8575万元,洪江市3747.7455万元,辰溪1705.9585万元,溆浦116.2845万元,中方3.5535万元,(附耕地开垦费收入台帐及合同)。②自主开发补充耕地:我中心预计自主开发耕地171.3085公顷,按7000/亩标准(5000/亩为施工成本,2000/亩为前期工作费),自主开发补充耕地预算总费用1796.68万元,项目采取由施工方全额垫资模式,待项目验收合格后后,依照工程结算审计结论和省厅耕地指标确认数进行综合核算,再拨付施工单位,经统计,该批项目已拨付测量费20.306万元,规划设计费24.5万元;③拨付历史遗留和自然灾害损毁复垦项目21.26万元;④是拨付耕地后备资源调查费等相关费用156.27万元;⑤由市国土资源局、市财政局直接拨付鹤城区国土资源分局耕地保护专项经费110万元。

3、项目资金管理情况。专项资金始终遵循严格管理、实事求是、追踪问效的原则,建立完善的资金管理制度和严格的资金拨付程序,严格实行专款专用、专户储存和专账核算。经自查,没有发现截留、挤占、挪用、虚列支出等情况。

(二)项目实施情况分析

一是项目立项情况。成立项目联合申报领导小组,严格按照申报条件和程序把好“入口”关,按照《湖南省土地开发整理条例》的要求立项必须符合土地利用总体规划和土地开发整理规划,符合环境和生态保护的要求,项目区必须土地权属清晰,无土地权属纠纷,且当地群众积极性高,支持土地开发整理。同时在项目申报前,组织专家进行现场踏勘选址,由联合申报小组审查,不妥之处修改后,将资料联合申报。

二是编制规划设计情况。在编制规划设计时,要求技术人员深入实地考察,反复核实,并且从当地实际出发,因地制宜,广泛征求当地村民的意见,使项目规划具有科学合理、生态环保、经济效益和社会效益。

三是项目招标情况。项目招标坚持“公开、公平、公正、诚信、择优”的原则,认真执行中共湖南省纪委、湖南省人民检察院、湖南省监察厅、湖南省国土资源厅、湖南省预防腐败局《关于加强土地开发整理项目预防腐败机制建设的意见》的规定施工单位招投标采取合理定价连续两轮抽取法确定并落实最近出台的湖南省纪委监察厅关于《严禁违规插手干预公共资源交易活动“九不准”规定》等文件精神,在媒体上公开发布项目招标公告,依法依规按程序,在市公共资源交易中心进行,实事求是严审核,对有不良记录的单位则取消其招标资格。同时邀请发改委、纪检监察部门全程参与监督,实行阳关操作,充分运用市场机制择用承建单位,既降低工程成本,又防范工程项目组织过程中的腐败行为的发生。

四是项目监理情况。实施的耕地占补平衡项目均从省厅备案单位里委派或按政府采购方式选派监理单位承担工程监理工作,按照要求签订监理合同和廉政合同,组建项目监理部,委派现场监理员,依照规划设计,有关技术标准和监理合同,派员代表建设单位对工程建设的投资、建设工期和工程质量实施监理,对工程施工承担监理责任。竣工后,提交项目监理工程报告和项目工程质量评价报告,对项目工程质量实行终身负责制。

五是制度建设情况。项目施工建设中,制定了项目管理制度、工程技术管理制度、工程协调管理制度、工程财务管理制度、工程投资管理制度、工程进度管理制度、工程质量管理制度、项目安全管理制度等系列制度,做到日常管理有章可循。

六是工程质量情况。每个项目都制定具体的实施方案,成立项目指挥部,所有项目落实管理责任人,把握质量监督,进度控制和资金拨付。项目管理人常驻工地,定期在工地巡查监督,从前期准备到竣工验收,从资料收集到资料信息管理,均全程跟踪管理,并根据实际情况作出动态调整,进行现场协调,同时,实施工程监理月报制、离场报告制、实施单位季报制、年度中期和年终综合检查制、项目经理和监理考勤制,在合同中明确责任和义务,建立健全工程技术管理制度,明确奖惩措施。

七是后续监管情况。立项规定,耕地占补平衡项目尽量优先选在已开展了土地流转的区域,由乡、村、组农户与种植大户签订土地流转协议,有效防止了耕地抛荒。将坚持“谁耕种谁受益,先耕种后补助”的原则,按照新增耕地耕种的实际面积,以现金补贴形式发放给耕种或生产经营者,由项目实施单位将耕种和培肥补助资金拨付到耕种培肥专户,实行专户管理、专款专用,并接受财政、农业部门的监督检查。这样,既提高耕种积极性,充分发挥专项资金效益,又巩固农村土地综合整治成果。

八是项目效益情况。实施耕地占补平衡将重点向已经完成土地流转的农业产业化公司和科技示范承包大户倾斜。使项目区逐步形成规模农业、品牌农业和生态农业新格局。这样至少可以收到四个方面的效果:一是农村土地综合整治的经济、社会、生态效益会更加明显,产生事半功倍的效果;二是为国家带来丰厚的税收以及给地方政府带来规模效益,促进了地方经济的发展;三是提高农业的附加值,帮助农民尽快脱贫致富;四是减少或消除土地全市调整带来的一系列问题,净化施工环境,确保项目的顺利实施,同时有利农村社会稳定,促进安定团结。

(三)项目绩效情况分析

1、项目经济分析。(1)项目预算控制情况:项目资金设立专户,设有会计资格的专人管理账务,单独建帐,严格按项目内容支出、独立核算,每发生一笔支出都符合规定,专款专用未改变用途、账目清楚。2)资金执行进度:项目预算严格按照相关政策和规定进行控制执行,项目工程进度按方案进行,资金进度也是严格按计划执行,资金执行进度达100%3)项目预算节约情况2015年市本级共收取耕地开垦费11499.5万元,预算安排耕地指标成本及费用7840万元,其中专项用于储备耕地指标成本的资金尚有521.3995万元缺口仍需追加,其它管理费用略有结余。

2、项目效率性分析。(1)项目实施进度。一是2015年市本级完成收购储备耕地指标7521.3995亩,其中沅陵1947.8575亩,洪江市3747.7455亩,辰溪1705.9585亩,溆浦116.2845亩,中方3.5535亩。二是自主开发补充耕地6个项目已全部竣工,预期今年下半年全面完成项目验收和省厅耕地指标确认程序;2)项目完成质量。严格执行规划设计要求,并完成土地平整工程、灌溉排水工程、田间道路工程和其他工程,工程质量均为合格。

3、项目效益性分析。一是生态效益。在荒山荒坡、疏林地等未利用土地区域内,经过工程、生物等技术措施,能很好地降低水土流失和洪涝灾毁的危害;二是社会效益。向农业产业化公司和科技农业示范承包大户倾斜,形成规模农业、品牌农业和生态农业,帮助当地群众尽快脱贫致富;三是经济效益。极大提高项目区农业附加值,项目区栽种猕猴桃、黄桃、蓝莓等高效经济作物,同时套种马铃薯、油菜、药材、西瓜、花生等经济作物,给国家创造税收和地方政府带来规模效应,促进地方经济发展。

四、综合评价情况及评价结论

通过全面分析和综合评价专项资金7840万元使用管理情况,从投入、过程、财务管理、产出、效果进行绩效评价,2015年度市本级土地开发整理专项资金综合得分90分,绩效为优秀。

五、存在的问题及困难

(一)各级认识不够。项目涉及的乡镇、村组不能站在全局的高度认识农村土地综合整治工作,项目的实施难以满足各方的期望值,乡镇、村组领导希望从项目中获得一定工作经费,以弥补乡镇、村组财力不足,总是从局部利益出发思考问题,而部分村民也期望通过项目解决生产和生活中的所有问题,因此争取项目时的热情和积极性非常高,项目已立项,因资金投入有限,没有全部按乡村组的要求建设,没有可列支的工作协调费,村民的要求得不到满足,存在村民阻工现象,导致工程延期。

(二)资金投入不够。农村土地综合整治项目是一项投资巨大的基础工程,耕地占补平衡项目每亩预算一般为7000/亩。要从根本上改变村容村貌,促进农业产业化、现代化和社会主义新农村建设,推动城乡统筹发展显得“力不从心”,农村土地综合整治主要依赖上级专项资金,而地方财政捉襟见肘,如何扩大和整合资金迫在眉睫。

(三)后期管护不够。加强后期管护和利用是确保农村土地综合整治项目发挥经济和社会效益的关键,尽管我市耕地占补平衡项目采取了“后期耕种管护预算230/亩,连续核定三年”的监管奖励措施,目前项目区土地80%进行了土地流转,但是农村土地流转市场尚未真正实现转型,部分项目种上了油茶林、水果树,结果又变成了果园,甚至被抛荒。

(四)占补水田困难大。根据国家提出建设占用耕地 “占优补优,占水田补水田”的要求,经统计,全市符合水源充足、地势平缓、土壤质地较好、二调成果等条件的后备资源较匮乏。根据《湖南省补充耕地指标易地转让管理暂行办法》(湘国土资发[2015]38号)有关规定,实行全省范围内耕地指标网上挂牌交易,根据省厅挂牌交易显示,耕地指标挂牌成交价为10万元/亩,打破原市本级收购储备耕地指标的模式,极大抬高收购耕地指标成本,无疑增加市本级耕地占补平衡的困难。

六、改进措施及建议

土地开发整理工作要始终坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,加快推进科技创新,全面提高生态效益、社会效益和经济效益,同时,积极落实扶贫攻坚战略,在土地开发整理项目和资金安排上向贫困地区倾斜,拓宽利民惠民渠道,使土地开发整理项目成为助力老、少、边、穷地区精准脱贫的重要抓手。

(一)打好专项资金提前量。为了保耕地红线,保经济发展,市本级按照《湖南省耕地开垦费征收管理办法》有关规定,继续实行耕地开垦费专项预算管理,收入全部纳入财政预算外资金专户管理,严格执行收支两条线管理,实行专户储存、专账核算和专款专用,由于实施耕地占补平衡项目周期长,市财政部门应打好专项资金预算提前量,确保耕地占补平衡专项预算资金到位。

(二)搭建产业发展新平台。对符合项目申报条件的项目,须立足自然条件好、群众开发意愿高、有产业发展计划的区块,充分听取专家、学者和农民的建议,同时引导土地开发整理后的土地有序流动,发展适度规模经营,为农业农村经济发展注入新鲜活力,使贫困群众受益及贫困地区脱贫,让农民拥有更多的获得感、幸福感和成就感。

(三)打造后期耕种新模式。加强项目区管理,明确管护责任,签订合同和协议,明确处罚措施,农业部门制定土地改良方案,同时鼓励耕种人在新增耕地上增施农家有机肥,明确有机肥的数量和质量验收标准,让新开垦的“生地”变成种植的“熟地”。

(四)规划培养人才新机制。制定土地开发整理专业人才培养方案,搞好规划、落实计划、层层培训、邀请专家学者进行授课和现场答疑,培养出一批品德优良、知识厚实、专业精深的管理骨干和技术人才,为从事土地开发整理工程做好人才储备。

(五)谋划充耕地指标新手段。鉴于省厅补充耕地指标易地转让采取公开挂牌竞价的方式,经市人民政府同意,从2016年起,市本级在耕地后备资源相对富裕的县市区实施一批土地开发整理项目,并作为建设单位,负责项目选址立项、规划设计和预算编制、工程施工、工程和资金审计、项目验收和省厅耕地指标确认等程序,新增耕地指标属于市本级所有,富余指标可以到省厅网上竞价交易,积极为市本级财政创收。

 

 

 

土地开发整理专项资金绩效评价评分表.xls

      
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